黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作綜述

  經(jīng)國序民，正其制度。黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)，對于維護黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一性、推動黨中央決策部署貫徹落實具有重要作用。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持全面從嚴治黨、依規(guī)治黨，建立健全備案審查體制機制，注重發(fā)揮備案審查監(jiān)督功能、糾錯作用，推動備案審查工作取得顯著成效。

  一、黨中央對加強備案審查工作高度重視

  2013年11月，黨的十八屆三中全會提出，“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機制”，“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度”。

  2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，“加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，“加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度”。

  2016年12月，《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》印發(fā)，要求“完善備案審查制度，建立貫通上下的備案工作體系”，“建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制”，“建立備案工作考核通報制度”。

  2018年1月，習(xí)近平總書記在黨的十九屆二中全會上強調(diào)，“要繼續(xù)推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家憲法法律的銜接和協(xié)調(diào)，加強黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作”。

  2019年10月，黨的十九屆四中全會要求，“加強備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。

  2021年12月，全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議強調(diào)，“備案審查工作要堅持‘有件必備、有備必審、有錯必糾’，彰顯監(jiān)督功能、發(fā)揮糾錯作用，有效維護黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一性”。

  黨中央的這些決策部署，明確了備案審查的職能定位，彰顯了其在維護黨和國家制度統(tǒng)一性上的重要作用，有力推動備案審查工作立起來、動起來、實起來、嚴起來。

  二、備案審查制度日趨完善

  建立健全制度，為黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查提供基本遵循，這是做好備案審查工作的基礎(chǔ)。

  2012年6月，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》印發(fā)。黨的十八大之后，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作全面起步，在探索與實踐中不斷加強、快速發(fā)展。2019年9月，黨中央修訂出臺《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），立足實踐需要、堅持問題導(dǎo)向、總結(jié)工作規(guī)律，把黨中央關(guān)于備案審查的決策部署轉(zhuǎn)化為具體的制度安排。

  《規(guī)定》對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、原則、報備、審查、處理、保障、監(jiān)督等作出明確規(guī)定，重點解決了3個基本問題：一是“主體”問題，即誰來報備、誰來審查；二是“程序”問題，即怎么報備、怎么審查；三是“標準”問題，即審查什么、怎么處理。這些制度規(guī)定，為備案審查工作提供了清晰可循的“指南書”和“流程圖”，有力推動了備案審查工作提質(zhì)增效。

  三、備案審查對象廣泛覆蓋

  十年磨一劍。經(jīng)過10年努力，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查基本做到了縱向到底、橫向到邊，實現(xiàn)了對黨的法規(guī)文件備案審查的廣泛覆蓋。

  在縱向上，備案審查已全面覆蓋至縣一級。黨的十八大以來，備案審查工作按照自上而下、循序漸進的思路推進，先將各省區(qū)市黨委制定的法規(guī)文件納入備案審查范圍，再要求各省區(qū)市黨委按照下備一級原則，逐步向下級延伸開展備案審查工作。截至目前，31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團黨委已全部下備到縣一級。有的地方進一步下備到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，有的地方正在探索開展黨的基層組織向批準其設(shè)立的黨組織報備規(guī)范性文件。有的地方探索建立抽查調(diào)閱制度，由省委選取部分縣級黨委，對其文件進行提級審查，督促提高下級備案審查工作質(zhì)量。有的部門和單位探索建立系統(tǒng)內(nèi)備案制度，對本系統(tǒng)有關(guān)機關(guān)、國有企業(yè)黨委等制定的文件進行備案審查，強化系統(tǒng)監(jiān)督。

  在橫向上，各類黨組織制定的法規(guī)文件均已納入備案審查范圍。根據(jù)《規(guī)定》，4類黨組織制定的法規(guī)文件應(yīng)當報送黨委進行備案審查：一是黨的紀律檢查委員會、黨的工作機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件；二是黨委（決策）議事協(xié)調(diào)機構(gòu)制定的規(guī)范性文件；三是黨委直屬事業(yè)單位制定的規(guī)范性文件；四是黨委在國家機關(guān)、人民團體、事業(yè)單位、中央企業(yè)等設(shè)立的黨組（黨委）制定的規(guī)范性文件。這就使得黨委備案審查對象基本涵蓋其下級各類黨組織制定的法規(guī)文件。

  到目前，各地區(qū)各部門的法規(guī)文件一體納入備案審查范圍的格局基本形成。

  四、備案審查力度不斷加大

  黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查，體現(xiàn)了上級黨委對下級黨組織建章立制行為的監(jiān)督。彰顯備案審查的監(jiān)督功能，關(guān)鍵是要嚴肅開展備案審查工作，把備案審查制度的剛性立起來。

  堅持有件必備，為監(jiān)督夯實基礎(chǔ)。根據(jù)《規(guī)定》，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件應(yīng)當自發(fā)布之日起30日內(nèi)報備；未按照規(guī)定時限報備的，審查機關(guān)應(yīng)當責(zé)令其限期補報，必要時可以通報。隨著備案審查體制機制不斷健全，黨組織報備意識不斷增強，逐步實現(xiàn)了由“被動備”、“部分備”、“打包備”向“主動備”、“全部備”、“及時備”的轉(zhuǎn)變，報備工作逐步規(guī)范化。截至2021年年底，各地區(qū)各部門共向黨中央報備黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件約3.5萬件，基本實現(xiàn)了應(yīng)備盡備、及時報備。

  堅持有備必審，防止監(jiān)督流于形式。黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查的一個重要特點是全面審查。對報備的法規(guī)文件，既要進行“政治性審查”和“合法合規(guī)性審查”，又要進行“合理性審查”，看其是否適應(yīng)形勢發(fā)展需要、是否可能在社會上造成重大負面影響、是否違反公平公正原則等，還要進行“規(guī)范性審查”，看其名稱使用是否適當、體例格式是否正確、表述是否規(guī)范等?？梢哉f，這是一種由外到內(nèi)、由表及里的全面“質(zhì)檢”、深度“體檢”。

  堅持有錯必糾，切實發(fā)揮監(jiān)督威力。根據(jù)法規(guī)文件存在問題的性質(zhì)和嚴重程度，審查機關(guān)可以采取糾正、提醒、告知、建議等4種處理方式。能否準確發(fā)現(xiàn)問題、嚴格按標準處理并確保審查意見落實到位，這是衡量備案審查功效的“試金石”。中央層面?zhèn)浒笇彶閹ь^樹立嚴的基調(diào)、堅持嚴的標準，共對各地區(qū)各部門報備的900余件“問題文件”作出糾正、提醒處理，真正做到了發(fā)現(xiàn)一件處理一件。一方面，不斷強化“糾”的精準性。堅持“錯責(zé)相當”，使問題與處理相匹配；堅持同樣情況同樣對待，“一碗水端平”；堅持原則性和靈活性相結(jié)合，不搞“一刀切”，注重保護地方和部門改革創(chuàng)新的積極性。另一方面，不斷強化“改”的實效性。備案審查機構(gòu)及時跟進了解“問題文件”整改情況，督促審查意見得到落實。有關(guān)地區(qū)和部門高度重視、立行立改，認真按照審查意見修改有關(guān)文件或者制定整改方案，并于30日內(nèi)將整改情況向備案審查機構(gòu)反饋。

  嚴肅認真開展備案審查，對于保障黨中央政令暢通，推動黨中央決策部署落實落地，對于倒逼地方和部門提高法規(guī)文件制定質(zhì)量，發(fā)揮了重要作用。

  五、備案審查重點更加突出

  黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查緊緊抓住政治性審查、合法合規(guī)性審查這個重點，以工作聚焦和重點引領(lǐng)帶動備案審查工作整體效能提升。

  將政治性審查作為首要內(nèi)容，保證“兩個維護”要求得到落實。備案審查的首要任務(wù)是保證建章立制工作同黨中央保持高度一致，切實維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。為此，要嚴格審查報備文件是否認真貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，是否同黨的基本理論、基本路線、基本方略相一致，是否與黨中央重大決策部署相符合，是否嚴守黨的政治紀律和政治規(guī)矩等。

  從備案審查實踐情況看，絕大多數(shù)法規(guī)文件在政治性上是過硬的，都將堅持正確政治方向作為必須遵循的首要原則，但也有少數(shù)法規(guī)文件在政治表述上不夠規(guī)范和準確。通過備案審查，對這些問題都及時作了糾正。

  將合法合規(guī)性審查作為基本任務(wù)，堅決守住合法合規(guī)底線。對報備文件進行合法合規(guī)性審查，既是堅持依規(guī)治黨和依法治國的內(nèi)在要求，也是保證依規(guī)治黨和依法治國相統(tǒng)一的必然要求。為此，要嚴格審查報備文件是否同憲法和法律相一致，是否同黨章、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，是否與同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突，是否符合制定權(quán)限和程序，是否落實精簡文件、改進文風(fēng)要求等。

  實踐中，合法合規(guī)性審查是備案審查的“重頭戲”，這方面的“問題文件”占大多數(shù)。例如，有的法規(guī)文件在黨組織設(shè)置和職權(quán)配置、黨委（黨組）議事決策規(guī)則、干部選拔任用資格條件和程序、機構(gòu)編制管理、干部考核和追責(zé)問責(zé)、榮譽稱號和評比達標表彰等方面，違反中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定。有的法規(guī)文件違反相關(guān)法律法規(guī)，在公務(wù)員招考錄用、離崗?fù)诵?、工資待遇等方面作出不當規(guī)定，超越權(quán)限規(guī)定稅收優(yōu)惠政策或者降低市場監(jiān)管標準，在基本農(nóng)田保護、建設(shè)用地管理、生態(tài)環(huán)保等方面突破“紅線”或者“打擦邊球”。通過備案審查，對這些問題都依法依規(guī)作了糾正。

  六、備案審查參謀助手作用逐步增強

  制定和實施黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，是各地區(qū)各部門貫徹落實黨中央決策部署的重要形式，通過備案審查這個“窗口”，能夠了解到各地區(qū)各部門履職盡責(zé)情況，對這些情況進行匯總分析研判，可以提出有針對性的意見建議，為黨委決策提供參考。

  例如，黨的十八大以來，黨中央反復(fù)強調(diào)精簡文件、改進文風(fēng)，解決形式主義突出問題，為基層減負。根據(jù)中央層面?zhèn)浒笇彶檎莆盏那闆r，備案審查機構(gòu)對一些地方和部門在制發(fā)文件中的形式主義問題進行梳理分析，推動完善相關(guān)制度，進一步加大精簡發(fā)文數(shù)量、壓縮文件篇幅、提高文件質(zhì)量力度，取得明顯成效。

  又如，中央層面?zhèn)浒笇彶楣ぷ髦邪l(fā)現(xiàn)，一些地方黨委文件違反稅收法定原則，存在擅自擴大稅收優(yōu)惠政策范圍、越權(quán)規(guī)定稅收減免等問題，備案審查機構(gòu)據(jù)此提出有關(guān)意見建議，對于在全國范圍內(nèi)開展稅收優(yōu)惠政策全面清理規(guī)范發(fā)揮了積極作用。

  邁上新征程，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作必須堅持守正創(chuàng)新、精準發(fā)力，努力在維護黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一性、推動黨中央決策部署貫徹落實上發(fā)揮更大作用。